基于“多规合一”的广东空间规划探索实践与展望

【摘  要】

“编制统一的空间规划”是厘清各层级政府的空间管理事权、打破部门藩篱和整合各部门空间责权，实现空间资源保护、空间结构优化、空间效率提升的重要措施。空间规划体系如何构建、空间规划如何编制、如何服务国家治理体系现代化等问题日益受到有关学者专家的关注，并引发了热烈讨论。

本文从空间规划的本质出发，总结了广东省多年来基于“多规合一”形成的“一套目标体系、一张规划蓝图、一套项目库、一套实施协调机制、一个信息平台”的空间规划编制实施路径，“全地域”覆盖、“全领域”衔接、“全过程”管控和“大数据+”的空间规划编制评估方法，以及“指引+标准+协调机制”的空间规划政策保障等有益经验，探讨新时代国土空间规划编制管理的总体思路，以期为全国开展新一轮国土空间规划编制提供参考和借鉴。

【引  言】

建国以来，我国对矿藏、湿地、森林、草原、海洋、荒漠等多种自然资源实行多部门管理，各部门在同一块土地上开展不同类型的“空间性规划”，这一定程度上为自然资源的保护和利用提供了专业化技术保障，但也难免出现空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题，降低了空间性规划的权威性和操作性，国土空间无序开发、过度开发、分散开发现象频发。

为应对上述问题，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。2015年9月中共中央国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》明确要“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划”。党的十九大报告进一步明确，要“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。”2018年3月，全国人大通过《深化党和国家机构改革方案》，提出“为着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，组建自然资源部”。随着自然资源部的成立以及“三定方案”的出台，构建“全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系”的大思路已经日益明晰。但不同层级国土空间规划具体如何编制，仍处于摸索阶段。不同领域的专家从不同的角度，纷纷为如何编制国土空间规划出谋献策[1]。

1、 “多规合一”与空间规划的本质

国土空间开发客观上的低效无序和空间规划体系的混乱与城镇化发展的历史阶段相关。当城镇化率超过50%的发展阶段，会有更多要素影响城乡发展，时常发生“政出多门、规划打架”的现象[2]。我国现行的规划体系庞杂紊乱，规划类型多达80多种，法定规划达20余种。空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题，造成国土空间资源的低效利用和管治失控，因此需要建立统一的空间规划体系，实现现代化的空间治理、资源整体保护和空间优化利用。

1.1 空间规划的“他山之石”

空间规划在1983年《欧洲区域/空间规划章程》中首次提出，“区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，也是一门跨学科的综合性科学学科、管理技术和政策，旨在依据总体战略形成区域均衡发展和物质组织”。1997年《欧盟空间规划制度概要》中进一步指出，“空间规划是公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡发展和保护环境的需求，以达成社会和经济发展总目标”。可见，空间规划是以空间资源的合理保护和有效利用为核心，对国土空间利用、政策协调、用途管制等进行超前性安排。发达国家或地区的空间规划体系虽然各不相同，但“纵向衔接、横向协调、分级分层、功能互补、统一管控”的特点非常明显。

比如德国空间规划的空间层级与行政等级对应清晰，联邦、州大尺度的综合规划以战略为主，确定发展目标和政策框架，地方层面落实战略目标、确定空间布局；日本国土利用规划分全国、地区、都到府县、市町村4个层级，对土地类别和规模进行管控；美国空间规划的体系包括州、区域、地方和社区4个层级，各层规划定位清晰、功能互补，形成以地方为主导的运行体系[3]。各国的基本国情不同，空间规划也因此出现差别，但其根本都是对国土空间实行统一的综合优化，将国土开发和经济、人口、资源、环境协调发展密切联系，达到人和自然的和谐共生。

1.2 空间规划的总体要求是构建“一张蓝图”

我国构建新空间规划体系的规划变革，并非突如其来、空穴来风。当前，规划固有的发展路径依赖造成思维定势、体制掣肘，“部门过于强调独奏”而导致出现了“一个空间多个规划”且彼此冲突的困境[4][5]。从发达国家或地区空间规划的经验来看，其本质在于构建“一个空间一个规划”，实现“一张蓝图干到底”。这是对空间认知与调控不断深化的产物，也是纠正土地市场失灵、平衡社会利益分配的有效工具，具有高度协调统一的战略意义，是以空间结构优化和国土空间治理为主要宗旨，统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境的重要手段，起到促进多部门“独奏”走向“协奏”的作用。

1.3 “多规合一”是构建空间规划体系的关键技术

随着国家机构改革和生态文明建设工作的深入推进，虽然尚未出现完整意义上的“国土空间规划”，但可以看出，“多规合一”是编制空间规划的重要的技术手段和工具，是缝合各类空间性规划关系的平台和载体[6]。以省、市、县三个层面具有代表性的规划为例，《广东省国土规划（2016—2035年）》探索了省级国土空间规划的雏形范本，在“多规合一”的基础上提出了科学适度有序的空间格局，强调把土地整治作为未来空间治理的主要抓手；《北京城市总体规划（2016年—2035年）》是面向区域协调发展、落实城市发展战略、建设人民满意城市和“多规合一”全域空间统筹的总体规划，探索在多规底图叠合、数据融合、政策整合的基础上，实现一张蓝图绘到底；浙江《开化县空间规划（2016—2030年）》紧紧围绕规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制“六个统一”为目标，探索了将多规融合到一张县域图的路子[7]。以上三种空间性规划都代表着未来不同层级国土空间规划的某些方向，可以看出，无论编什么规划，怎样构建规划体系，“多规合一”都是构建新空间规划体系的关键技术。同时，“多规合一”也发挥着社会治理、空间治理、依法治理、协同治理、系统治理的重要作用，有助于运用法治思维和法治方式去配置国土空间资源，从而保障区域城乡健康可持续发展。

2、 广东空间规划探索与实践

面对快速城镇化带来的一系列挑战，一直以来，广东城乡规划行业通过主动规划助推转型。针对传统空间性规划存在协同性不够、科学性不够、权威性不够、操作性不够等问题，广东省、市联动，运用“多规合一”关键技术，探索了“五个一”的空间规划编制路径、“多层级、全覆盖”空间规划体系、“大数据+”的空间规划方法，以及“指引+标准+协调机制”的空间规划政策保障，为新一轮国土空间规划的编制、实施、管理等积累了有益经验。

2.1 试点探路，形成“五个一”的“多规合一”实施路径

2.1.1 “一个目标”：谋划城市战略格局，统一空间发展目标

各部门“规划打架”的问题，很大程度上源于各自发展意图、目标的不一致。“多规合一”的空间规划，首先需要在协调各部门利益的基础上，明确统一的空间发展目标。广东在各地的“多规合一”实践中，充分发挥城乡规划在战略谋划方面的优势，强化城市“战略思维”与国土“指标思维”相融合，以此作为协调各部门不同空间性规划的开发边界和保护底线的“顶层设计”，从而在战略引领下提出城市长远发展的一套发展目标和方向，促进多部门达成共识。

图1 以谋划空间战略引导“多规合一”控制线划定

（图纸来源：《梅州市“多规合一”规划》[8]）

2.1.2 “一张蓝图”：划定控制线体系，统一空间管控边界

梳理一张图的“控制线体系”是“多规合一”的关键环节。广东率先探索了生态控制线、基本农田控制线、城市增长边界控制线、产业区块控制线的一级“四线”控制线体系，其后逐渐向“三区三线”管控体系转变。一方面，突出底线思维，衔接落实各类规划的“底线”和“红线”，明确城市发展的合理容量。另一方面，强调资源整合，制定相关处理措施，消除“多规”空间布局差异，调配增量土地、盘活存量用地。

2.1.3 “一个项目库”：落实科学发展需要，保障重点项目无冲突落地

搭建一个面向实施的项目库，保障重点项目无冲突落地，是“多规合一”工作中的重要内容。围绕重大建设项目空间前置性选址的诉求，搭建“省—市—区”联动的重点建设项目库，优先协调重大民生和重点产业项目的“多规差异”，落实规模与项目红线。同时，建立项目策划生成机制，促进建设项目协同策划，从而精简项目行政审批时限。

2.1.4 “一套机制”：“市区互动、三上三下”，创新多规协调机制

顺利推进“多规合一”的重要支撑是要建立一套行之有效的机制。如广州市在“三规合一”试点中探索“市区互动、三上三下”的工作机制，即“一上一下”摸清全市“三规”差异；“二上二下”明确可调整的建设用地数量及规模，并形成“三规合一”的框架性成果文件；“三上三下”确定“三规合一”的控制线，形成最终成果，实现共编、共管、共用。

2.1.5 “一个平台”：对接协同管理需要，构筑“多规合一”空间信息平台

“多规合一”是一个“动态合一”的过程，集成“多规合一”成果需要建立统一的空间信息平台。在对国土、规划、发改委等各部门信息有机整合、信息共享互通基础上，进行空间叠加和量化分析，及时发现并消除“多规”的矛盾和差异，同时，实现项目立项、选址、环保、用地、建设等环节的审批业务协同作业，促进“一门式，一网式”行政审批改革。

2.2 全域覆盖，探索多层级、全覆盖的空间规划体系

基于“多规合一”的工作基础，广东率先开展省域—次区域—地级市—县（区）多个层级的全域空间规划，为研究建立统一规范的空间规划编制机制提供支撑。

2.2.1 规划范围“全地域”，推动全域空间一盘棋发展

2014年7月，广东启动编制《珠江三角洲全域空间规划》，并成为住房城乡建设部区域空间规划的试点。规划以全地域尺度统筹生产、生活、生态空间。明确生态控制地区、发展建设地区空间管制政策分区，并将生态控制地区细分为一级、二级管制区，发展建设地区细分为城市型区域、村镇型区域、乡村型区域和战略型区域等，并分别提出管制指引。

2.2.2 规划范畴“全领域”，促进各部门形成合力

空间规划的“全领域”融合是在“多规合一”的基础上，进一步统筹规划、国土、发改、环保和林业等不同部门的行政管理职能，实现全方位管控。如佛山、潮州、四会等市将不同部门对城乡用地的发展和管制要求落到“一张图”上，将“多规合一”的方法向“空间规划”延伸，构建以城乡总体规划为统领、各部门法定规划为支撑的“1+N”市县级空间规划体系，并制定相应的实施机制，反馈引导各部门相关规划进行调整完善。

2.2.3 规划管控“全覆盖”，坚守“三区三线”的底线管理

广东在不同层级的全域规划实践中，重点关注在“两规合一”基础上，提出“三区三线”的对应关系与建议包含的要素，按照“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”的原则划定“三区三线”，通过“适宜性评价+结构引导+城镇开发边界模拟+空间修正”等技术方法科学定界，并制定差异化的用途管制要求和生态修复措施。

图2 三区三线管控体系设计思路

（图纸来源：《佛山市全域空间规划》[9]）

2.2.4 规划实施“全过程”，推动近期发展平台的重点突破

从战略引领到规划统筹和规划管控，都需要明确近期抓手来予以落实。广东在四会、徐闻的全域空间规划实践中，以“优化重点平台布局+近期重点项目落地+近期重点行动计划”的方式，进一步细化全域管控的空间要求。通过详细的战略发展平台指引，强化刚性控制内容在重点发展平台上的落实，从而处理好“保护”和“发展”的关系。

2.3 技术创新，强化“大数据+”空间规划技术支撑

2.3.1 搭建全省空间规划信息平台，提高空间规划科学性

过去的城乡规划多是以人的主观判断和推演分析为主要手段，缺乏一个强有力支撑的信息决策系统[10]。为了改变传统城乡规划“赤手空拳”的状况，广东将城乡规划、国土资源和测绘地理等已有空间数据资源衔接整合，建立全省互联互通的空间规划管理信息平台，动态归集手机信令、POI数据、人口热力、交通流量、用户签到等多源网络大数据进行空间可视化分析，探索“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的空间规划新工作机制，为实现国土空间治理能力现代化提供支撑。

图3 搭建广东省空间规划信息平台

（图纸来源：《广东省省级城乡规划信息平台基础建设》[11]）

2.3.2 探索“大数据+”空间规划编制和评估方法

在规划编制阶段，广东从区域、市域、中心城区等不同层面，在城市职住特征、设施布局、景点特征、“双评价”分析等方面进行了一系列探索，形成了一套“大数据+”空间规划编制方法。在规划实施评估阶段，基于“传统数据”和“新兴数据”探索建立了涵盖城市建设用地分析、人口规模和空间分布、城市空间格局分析、城市联系度分析、城市交通分析等十大应用模块，在构建一套涵盖城市动态监测、规划实施成效的大数据定量分析评估体系和机制方面积累了有益经验。

图4 探索“大数据+”空间规划编制方法

（图纸来源：《珠江三角洲全域空间规划》、《四会市“多规合一”规划》[12]）

2.4 制度保障，探索“指引+标准+协调机制”的政策体系

2.4.1 制定“多规合一”工作指南和数据标准

“多规合一”的内在根本冲突是由于缺少明确的法律地位、数据标准和协调约束机制。针对这些问题，广东在工作指南、数据标准和实施机制方面都进行了规定，以确保“多规合一”和空间规划试点工作较快推进。2015年2月，广东省政府办公厅印发了《广东省“三规合一”工作指南（试行）》，是全国首个省政府层面的“三规合一”指南。同时，为建立统一的“多规合一”标准体系，广东在全国率先出台城乡规划编制成果报批报备的规范，统一成果数据标准、要素分类代码与符号样式标准等。并在此基础上，探索划定全省城镇开发边界，制定《全省城镇开发边界划定技术规程》、《城镇开发边界工作方案》、《广东省城镇开发边界管控办法》，统一划定的流程、技术要点与管控要求等[13]。

图5 广东省城镇开发边界划定技术路线

（图纸来源：《广东省城镇开发边界划定及相关政策研究》[14]）

2.4.2 探索部门联动、公众参与的协作实施机制

“多规合一”的工作需要加强各部门互动，广东定期召开多部门联席会议，协调各部门规划编制、规划审查、项目生成、项目审批中出现的矛盾，并建立市、区级政府上下衔接、多轮互动、动态反馈的联动工作模式。同时，加强人大对规划编制的参与和对规划实施的监督，建立专家、社会多元参与的听证会制度，引入第三方机构参与规划编制实施，实现全过程信息公开，确保“多规合一”工作顺利开展。

3、对新时代国土规划空间的展望

从广东乃至全国“多规合一”相关试点等工作进展和成效来看，构建统一、协调的国土空间规划在技术方法上已不再是难点，但各地区、市县在空间规划的工作内容、深度、管理机制等方面还存在较大差异，仍需秩序重构。结合广东长期“多规合一”和“空间规划”的探索实践，以及国外空间规划的体系借鉴，对今后如何编制“国土空间规划”、如何重构空间规划体系、如何理顺空间管理机制等提出以下转型与改革的方向。

3.1 注重顶层设计，强化法治保障

国土空间规划秩序重构应在法律保障下进行。在法制建设层面，需加快《土地法》、《城乡规划法》等相关法律法规修改进程，推动《（国土）空间规划法》的颁布实施。通过统一的空间规划法律，合理划分空间层次，明确规划编制、审批主体和规划内容体系，理顺空间规划与主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等其他专项规划的关系，指导空间规划的统筹与整合。同时，探索建立行之有效的执法监督、政府绩效评价和资源管控机制，并针对空间规划的动态性，明确各类空间规划的实施评估和调整完善机制。

3.2 注重战略引领，强化刚性管控

国土空间规划应秉持“战略性思维”，从目标导向和问题导向综合确定城市的发展思路，形成因地制宜、指导城市长远发展的施政方略。同时，突出资源保护的刚性管控要求，落实全域全类型土地用途管制，做好“三区三线”科学管控。按照“两规并集、分类最细”的原则，城镇建设用地范围内以城规专业的用地分类为主，城镇建设用地范围以外以土地专业的用地分类为主，形成国土空间规划一张图的三级用地分类方案[15]，便于“山水林田湖草”生命共同体的全域用途管制。

3.3 注重分级编制，强化层级传导

随着自然资源部对国土空间规划“顶层设计”的不断深入，国土空间规划未来将是“五级三类”的规划体系[16]，在规划层级上，包括国家、省、市、县、县级以下五级；规划内容上分为总体规划、详细规划和专项规划三类。

国家、省（区域）级的国土空间规划，可由“国土规划+主体功能区规划+城镇体系+专项规划（环保、林业等）”为主要技术方法和内容构成[17]，着重明确“三区三线”的空间用途管制，通过战略布局、功能定位、指标分配和名录清单对空间进行管理，明确目标、任务和责任，建立有利于层级传导的内在机制。

市、县级的国土空间规划，可在总结借鉴新一轮城市总规和土规编制方法创新经验的基础上，体现山水林田湖草作为生命共同体，为各专项规划编制留出接口，并重点落实国家、省级空间规划的目标任务要求并逐级分解[18]。在具体形式上存在“高度整合”和“一总多专”两种可能。前者是将市（县）域国土空间规划直接做到细化的用地分类[19]，即由“1替代N”的整合型市县域国土空间规划替代城市总体规划、城市土地利用总体规划等，直接指导下层次乡镇规划、单元性规划、控制性详细规划等[20]。后者是在市（县）域层面仍侧重全域空间用途管制，而具体功能安排还是靠各专项规划细分，比如将城市总体规划作为谋划城镇开发边界内建设活动的专项规划之一，构建“一总多专”的规划体系。两种方式各有优劣，需要结合地方实际（如市县域范围大小、开发强度等），因地制宜探索适合的国土空间管控模式。

县级以下国土空间规划，主要为乡镇级规划或单元型规划。在落实市、县级的国土空间规划管治要求的基础上，进一步明确指标、边界、名录、强度分区等，城镇开发边界内地区则须涵盖控制性详细规划等工作内容。

图6 未来空间规划体系设想

（图纸来源：作者自绘）

3.4 注重技术创新，强化科学论证

编制国土空间规划，应结合新技术发展和科学编制的需求，强化“多规合一”、资源承载力与国土开发适宜性“双评价”、“三区三线”划定、土地利用和开发强度管理、城乡发展战略和功能布局、国土用途管制和自然资源监管等技术支撑。以此为基础，摸清国土空间的基本家底，建立起资源环境承载能力的监测预警机制，确保空间规划的科学性和合理性。同时，强化大数据分析在国土空间规划编制、实施评估等各环节的应用，如采用“耦合神经网络+元胞自动机”方法模拟城镇开发边界，分政策区确定弹性比例，提高土地节约集约水平，保护生态本底。

3.5 注重动态监测，强化多元共治

国土空间规划的编制、管理、维护将会是一个长期动态调校的过程，可在搭建国土空间规划信息平台的基础上，建立评估监测机制，对国土空间运行情况进行多维度监测，支撑空间规划的动态维护。同时，充分考虑国家、省、市、县等不同层级政府的行政和立法权力的差异，以及不同层级行政区域空间尺度的差异，建立差异化的考核评价机制等，明确不同层级政府的土地用途管制主要目标、任务、职责、管制手段和政策载体[21]，从而构建以治理体系和治理能力现代化为目标的协同保障体系。

4 、结语

在国家新政策背景下，空间规划是构建我国空间治理体系的重要组成部分。空间规划的改革涉及规划内容、规划方法、管理机制、法律法规等一系列的改革，广东基于“多规合一”的空间规划经验，对于如何建立省级空间规划体系、如何编制空间规划、如何强化空间规划管治等具有一定的借鉴意义，以期为全国开展新一轮国土空间规划编制提供参考。

国土空间开发保护研究中心 简介 

为贯彻落实党的十九大报告提出的“构建国土空间开发保护制度”要求，同时应对自然资源开发利用保护及空间规划体系管理机构的调整，2018年4月我院依托城市发展研究中心成立“国土空间开发保护研究中心”。“国土空间开发保护研究中心”的主要任务是充分发挥我院的技术积累和品牌优势，为我省国土空间用途管制、自然资源开发利用和保护、空间规划编制等方面重大问题提出政策建议和咨询服务。具体包括：一是开展国土空间开发保护的政策研究。梳理国内外国土空间管理方面的政策法规，收集国内外先行地区的案例经验，结合我省和地方实际开展空间、产业、土地、生态等方面前瞻性的综合政策研究。二是承担空间规划编制。将国家和省的国土空间开发保护政策与地方实际相结合，协助院各部门全面拓展和参与省市空间规划的编制和研究工作。三是开展国土空间大数据的应用研究。协助院有关部门整理国土空间大数据“一张图”，结合实际项目开展大数据的应用研究，构建在全院推广的应用模块。“国土空间开发保护研究中心”自成立以来，开展了我国国土空间规划进展动态梳理研究、国外发达国家空间规划体系研究、国土空间规划背景下的全省村庄规划编制研究、珠海市城镇开发边界“双评价一模拟”研究、河源市城镇开发边界划定、梅州市（梅江区、兴宁市）城镇开发边界划定等课题。

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本文来源：《城市发展研究》2019年第1期